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「尼泊尔首都」做好“证照分离”改革试点,推进市场监管体系现代化

时间:2021-04-30 17:40:06作者:佚名

编者按:2019年11月6日,国务院发布《关于在自贸试验区全面试点“两证分离”改革的通知》(国发〔2019〕25号,以下简称《通知》),自2019年12月1日起施行。在国家自由贸易试验区,开展了“证照分离”改革全覆盖试点,推进“许可后减照”和简化。为了更好地宣传和解读政策,扩大改革的意识和效益,政府官员、专家学者从商业体制改革、政府职能转变、行政法和经济学等不同角度撰写了一系列解读文章,特此编辑和评论,供读者参考。

按照全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求,在促进企业自主经营和公平竞争、消费者自由选择和自主消费、商品和要素自由流动和平等交换的基础上,加快建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。前不久,经李克强总理批准,国务院正式发布《关于在自贸试验区全面试点“证照分离”改革的通知》。根据通知,从2019年12月1日起,“证照分离”改革试点将在全国自贸试验区进行。其核心是取消部分企业相关业务事项的审批,变审批为备案,实行通知承诺制,优化准入服务,加强事后监管等改革深化措施,努力进一步推进我国市场监管体系的现代化和转型。

一、全面覆盖“证照分离”改革的意义

国家自由贸易试验区实施“证照分离”改革势在必行,这意味着中国新的市场监管体系的基本雏形正在形成,具有重要的现实意义。

一是有利于加快政府职能转变,深化“配送服务”改革。按照分权化、管理一体化、服务优化的改革要求,“证照分离”改革不仅是单项审批项目的改革,更重要的是通过改革改变行政审批方式,打破市场准入的行政壁垒,从而方便企业创业,提高政府治理能力。比如2015年上海探索“证照分离”改革时,主要方向是直接取消审批,改审批为备案,落实披露承诺。其中14.7%的项目直接注销,4%变更备案,31.8%落实披露承诺。改革有效激发了市场主体的活力,进一步发展了企业的业务拓展。平均而言,上海新注册企业数量从试点前的1016家增加到2019年以来的1425家。

第二,有利于优化经营环境,降低进入壁垒和制度成本。十八大以来,我国经济进入了高质量发展的新阶段,需要进一步降低市场进入门槛和制度交易成本,进一步深化和拓展市场管理体制。“证照分离”改革不仅推进了以“事项”审批为重点的改革,还促进了跨部门信息共享和业务协作,不断提高政府管理服务的透明度和可预测性,扩大了改革效果,扩大了商业体制改革的深度和广度,体现了市场监管体制改革的完整性和系统性。

第三,有利于激发市场主体的活力,提高全要素生产率。商业体制改革以来,企业获得营业执照和进行一般性经营越来越方便,激发了市场主体的活力和创造力,释放了中国社会经济的巨大潜力。随着“一个牌照接一个牌照”成为常态,企业进入市场的速度大大加快。“证照分离”改革的出台,解决了长期以来制约企业经营活动的“多证”和“难证”的约束,使企业进入市场的“门”和行业的“小门”,从而提高了改革效率和社会生产力。据了解,以上海民营出入境中介服务机构为例,通过取消审批和加强监管,此类机构数量从改革前的10家增加到238家,行业整体运行稳定。

二是创新价值全覆盖的“证照分离”改革

一是强化了市场化改革与制度创新的内在逻辑。所谓制度创新,说白了就是支配人的行为和相互关系的规则的变化,组织与其外部环境相互关系的变化,目的是激发人的创造力和积极性。上海自由贸易试验区改革的一个成功经验是尊重企业自主经营权。这体现了“配送服务”改革的理念,也是中共十九大报告提出的深化供给侧结构改革的要求。“证照分离”改革的全覆盖,对于提高市场主体的素质和活跃度,优化资源配置,建立全国统一的市场,有利于形成市场监管的合力,意义重大。

二是促进了宽松、便捷、高效的市场准入环境的形成。市场经济的内在活力是经济持续增长的重要动力,是经济繁荣的重要基础。要改变传统的“管理”观念,必须把市场监管放在核心地位,激发市场主体的活力和创造力。“许可证分离”改革的全覆盖有利于在国家自由贸易试验区率先形成公平、统一、规范、透明的市场准入规范,对于减轻企业负担、降低社会成本、提高市场监管效率具有实用价值。

三是完善商业体制改革的顶层设计和政策衔接机制。“证照分离”改革作为商业体制改革的重要内容和环节,是从放宽市场准入、优化政府服务、加强事后监管入手的又一政策亮点和重大举措。这一举措与“先许可后认证”的改革(包括三证、五证、多证改革)在政策和制度层面形成了内在联系和匹配,使市场准入制度发生了根本性的变化。对于尽快形成以信用为基础的市场监管新机制,提高政府服务效率,促进优质经济发展,具有长远影响和创新价值。

第三,做好“证照分离”改革的全覆盖

作为商业体制改革的重要组成部分,“证照分离”改革的实质是正确处理政府与市场的关系,构建以信用为基础的新型市场监管机制。所谓“新的市场监管机制”,是根据2019年7月16日《国务院办公厅关于加快社会信用体系建设,构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》的要求,主要包括创新事前信用监管、强化事中信用监管、完善事中信用监管、加强对信用监管的支持和保障。也就是说,管理方式改革后,仍然需要进一步完善各方面的监督工作,而不是不监督。因此,需要在理论上真正搞清楚管理什么、怎么管理、谁来管理,这就需要各地区、各部门在此基础上不断提炼、加强探索和创新。

比如针对“管什么,怎么管”的问题,过去主管部门在执法过程中最难的就是略高于法、略低于法的行为。由于处罚力度不够,企业往往不太重视,所以监管整顿的效果并不理想。近日,浙江省义乌市实行“12分信用监管制”,即企业每扣12分,企业信用立即扣2分。类似驾照扣分,累计信用监管分低于12分的,在每年12月31日结清,超过12分的,直接转入下一年度积累。此外,在信用扣费的基础上,义乌还摸索制定了一套信用修复机制。市场主体可以根据自己的信用监管档案,通过自查和在线学习进行信用修复。通过上述措施,部门监管手段更加丰富,监管权限得到加强,经营环境进一步优化。

综上所述,只有真正激发微观市场主体的活力,通过信用监管落实企业的主体责任,促进经济优质发展,才是“证照分离”全覆盖试点改革的出发点和落脚点。

(作者是北京大学中国信用研究中心主任、北京大学继续教育学院院长、北京大学经济学院教授)


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